НОВЫЙ ЭТАП АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ /Л.Н. Бурлаков - Поддержка интеллектуально-духовных Лидеров Мира, защита Прав Человека, работа с МБЦ- Кембридж и АБИ - Статьи и научные публикации /articles & science - Publisher

                                                                                                                                                     Л.Н. Бурлаковк.э.н., доцент
                                                                                                                                       КазУЭФиМТ, заслуженный
                                                                                                                                     деятель Республики Казахстан

НОВЫЙ ЭТАП АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ: ОТ КАРЬЕРНОЙ К ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ

    С момента обретения государственной независимости Казахстан, наряду с осуществлением системных экономических и политических преобразований, взял курс на широкомасштабное реформирование всей системы государственного управления в стране.
    Начавшийся в Казахстане в начале 1990-х годов процесс государственного строительства сопровождался становлением новых государственных структур и изменением характера деятельности органов государственной власти в новых условиях. Стремительный переход к рыночной экономике и всесторонняя либерализация хозяйственной деятельности оказали значительное влияние на функции и структуру государственного управления.
        В результате проведенных широкомасштабных реформ в Казахстане была сформирована система государственного управления, адаптированная к требованиям современной рыночной экономики, был начат процесс передачи центральными органами государственной власти функций и полномочий, а также ответственности в решении большинства вопросов территориаль¬ного развития местному уровню государственного управления.
     В настоящее время Казахстан продолжает масштабное реформирование своей системы государственного управления. Этот процесс является составной частью комплекса мероприятий, предусмотренного Административной реформой и направлен на создание сильного, благополучного, устойчивого и процветающего государства.
       Современная эффективная система государственного управления необходима Казахстану для того, чтобы сделать более благоприятными условия для развития отечественного крупного бизнеса, малого и среднего предпринимательства, которые должны стать главным двигателем экономического роста. Это, в свою очередь, позволит нашей стране успешно конкурировать на мировых рынках, создать у себя инвестиционный климат, привлекательный для отечественного капитала и инвесторов, существенно увеличить прямые иностранные инвестиции. Только так можно не только значительно ускорить общий рост казахстанской экономики, но и обеспечить ее диверсификацию в направлении индустриально-инновационного развития.
      Ориентиры развития системы государственного управления определены в долгосрочной Стратегии развития нашего государства «Казахстан-2050. «Новый политический курс состоявшегося государства». Одной из ключевых задач государства в данном документе определено создание эффективной современной государственной службы и структуры государственного управления [1].
       Успешное решение этих задач предполагает, что государственное управление должно стать системным, для каждого уровня управления должны быть четко определены функции и полномочия, подкрепленные финансовыми ресурсами, обеспечена межведомственная координация, создана законодательно-правовая база для эффективного функционирования всех уровней власти.
      Что касается государственной службы то, как отметил в своем Послании Президент РК, лидер нации Н.А.Назарбаев в стратегии «Казахстан - 2050». «Новый политический курс состоявшегося государства»: «Предстоит сформировать профессиональный государственный аппарат, для которого в соответствии с провозглашением мною сегодня принципами служение народу и государству превыше всего» [1].
     Президентом страны подписан Закон о новой системе госслужбы. Он обеспечивает усиление антикоррупционных мер, повышение прозрачности отбора госслужащих, внедрение принципа меритократии, то есть продвижения лучших кадров.
    Будет сформирован принципиально новый класс профессиональных управленцев, ответственных за реализацию конкретных направлений государственной политики. Отныне государственный служащий должен будет продвигаться по карьерной лестнице поэтапно, переходя от одной ступени в иерархии власти к другой, совершенствую свои навыки и повышая свой профессиональный уровень [2].
      Поставленные задачи обуславливают необходимость комплексного изучения экономических и институциональных вопросов, связанных с разработкой дифференцированного подхода к формированию казахстанской системы профессиональной государственной службы, в том числе сделав заимствования из зарубежного опыта.
     В тоже время мировой опыт достаточно наглядно демонстрирует, что абсолютно совершенной системы управления государством и эффективной деятельности госслужбы нет ни в одной стране мира. Это наглядно видно из приведенного ниже опыта зарубежных стран.
    а) Соединенные Штаты Америки.
      Начало современно гражданской службе на уровне федерации было положено в 1883 г. Законом о гражданской службе. Этим актом упразднялась практиковавшаяся ранее система «добычи», в соответствии с которой президент, победивший на выборах, мог полностью сменить всех должностных лиц. Закон ввел в действие систему заслуг и конкурсные экзамены для набора на службу и назначения на подавляющее число должностей. В 1978 г. был введен Закон о реформе гражданской службы. В соответствии с ним были созданы: Управление по работе с персоналом, Управление особого советника. Совет по охране системы заслуг. Кроме того было предусмотрено ежегодное проведение оценки работы служащих, была создана Служба высших руководителей (СВР) [3].
      В США существует детальная классификация работ и   должностей   в зависимости от относительной сложности обязанностей и ответственности, к которой тесно привязаны ставки оплаты труда. Служащие, попадающие под   юрисдикцию Управления по руководству персоналом, разбиты на 18 разрядов. Их жалование сравнимо с оплатой соответствующего труда в частном секторе [5]. Для СВР установлен особый порядок отбора, поощрения, продвижения, увольнения и пенсионного обеспечения. Набор служащих осуществляется управлением по руководству персоналом. Управление проводит экзамены по установленным программам. Совет по пересмотру квалификации Управления экзаменует старших руководителей. Для занятия должности боле высокого разряда   служащему   также   необходимо выдержать экзамен.
    Управление отвечает за организацию обучения и повышения квалификации служащих. Оно разрабатывает методики ежегодных оценок работы служащих и контролирует их проведение департаментами и ведомствами [4].
     В Законе о Службе высших руководителей определены два типа должностей: карьерные и общие. На карьерные должности могут назначаться лишь кадровые чиновники, что должно обеспечить стабильность госаппарата и «гарантировать его беспристрастность и   доверие   народа   к   правительству». Каждому министерству дается квота на карьерные должности.
       На общие должности могут назначаться представители других профессиональных групп.
      Одна из важнейших особенностей СВР – ее гибкий характер. Пройдя квалификационные процедуры отбора и победив в конкурентной борьбе, государственный служащий получает возможность занимать различные должности внутри СВР, независимо от его первоначальной позиции, вследствие чего эта система не имеет должностных границ.
     В 1989 году был принят закон, согласно которому все карьерные чиновники обязаны проходить аттестацию. По этому поводу в справочнике для членов СВР сказано: «Аттестация имеет своей целью повысить результативность деятельности карьерных членов СВР, в том числе посредством поощрения их творческого развития и с целью оказания помощи тем руководителям, которые испытывают определенные трудности, но обладают потенциалом для достижения хороших результатов» [4].
       б) Франция.
     В организации государственной службы Франции сочетаются система найма («открытая государственная служба») и система карьеры («закрытая государственная служба»). В соответствии с этим служащие делятся на две группы:
       - служащие, не являющиеся чиновниками, работающие в государственных учреждениях по найму.
       - служащие-чиновники, постоянно работающие в системе государственной службы, составляющие ее костяк [5].
   Чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в определенный корпус госслужащих и получившее определенный разряд в иерархии административных органов, служб, учреждений государства. Корпус объединяет чиновников, выполняющих одинаковую работу (учителя, инспекторы казначейства, гражданские администраторы и пр.). Войдя в корпус, чиновник может оставаться в нем всю профессиональную жизнь.
       Каждому чиновнику присваивается ранг. Ранг – это звание, дающее обладателю право занимать определенные должности. Каждый корпус состоит из многих рангов, которые, в свою очередь, делятся на ступени. Несмотря на взаимозависимость рангов и должностей, полное совпадение   между   ними необязательно. Карьера чиновника обычно проходит внутри корпуса путем повышения в ступени, ранге или должности. Получение ранга определяется результатами конкурсных экзаменов и прохождением повышения квалификации. Повышение в ранге зависит от выслуги лет и аттестации. Аттестация является также условием повышения к должности. Для перевода в более высокую категорию необходимо либо решение руководства, либо прохождение конкурса. Конкурс обычно необходим и для перевода в другой корпус [5].
       Забота о карьере государственных служащих во Франции начинается уже на этапе обучения. В систему обучения входит   ряд   специальных   учебных заведений. Важнейшее из них – Национальная Школа Администрации (ЭНА) – готовит государственных служащих высшей категории. Окончание ЭНА открывает путь к самым высоким административным должностям. Учебный процесс продолжается более двух лет и рассчитан на активные методы обучения (работа с документами, семинары, контакты со специалистами и др.). Обучение платное. Изучаются   дисциплины    по    следующим    направлениям: юриспруденция, административное право, бюджет и налоги,   экономика, государственное управление, иностранные языки. Выпускникам школы предоставляются места в администрации с учетом результатов учебы.
         в) Япония.
       По численности государственных служащих Япония значительно уступает странам западной Европы и США, что связано с относительно небольшими размерами государственного сектора в стране.
       Японская государственная служба в зависимости от характера работы делится на две основные группы: «обычная служба» – основная масса чиновников; и «особая служба» – немногочисленный самый верхний слой чиновников государственного аппарата [7].
       Назначение на государственную службу производится на основе вступительных экзаменов, которые проводятся по принципу «открытых дверей» с сообщением о времени и месте их проведения в средствах массовой информации. Подобная система была введена в Японии еще в конце XIX века и действует до настоящего времени практически без изменений. Через конкурсные экзамены проходит и повышение в должности. Японские законы формально дают каждому лицу, поступившему на   административную службу, равное право на повышение в должности. Совет по делам персонала (контролирующий орган при кабинете министров) ежегодно летом проводит конкурсные экзамены на повышение в должности работников «обычной службы», в которых могут участвовать любые лица, находящиеся на нижестоящих постах. Однако существует ряд ограничительных условий, предъявляемых к претендентам на руководящие посты. Главным условием является образовательный ценз. Существующие порядки исключают возможность назначения на посты начальников отделов, департаментов лиц, не имеющих высшего образования. Кроме того успешная сдача экзаменов не означает автоматического назначения на должность. Как правило требуется как минимум полугодичный испытательный срок, по истечении которого при положительных результатах и происходит назначение.
     Служебное положение чиновников определяется должностями, которые они занимают в соответствии со своими рангами, стажем работы и   прочими обстоятельствами. От должности, определяющей объем полномочий, зависят размеры жалования, жестко регламентированные специальной   шкалой. В соответствии с ней, все чиновники подразделяются на восемь рангов. Каждый ранг, в свою очередь делится на 15 разрядов. Ранг зависит от должности, занимаемой в государственном аппарате, а разряд от стажа   работы, образования, служебных характеристик [7].
       На государственной службе Японии действует специфическая система «пожизненного найма» (что характерно и для большинства учреждений   и предприятий страны). Эта система предполагает длительную (вплоть до ухода на пенсию) службу работающего по найму в одной организации. Его должность и размер жалования напрямую зависит от продолжительности непрерывного стажа.
      Данная система предполагает практическое отсутствие   межведомственных перемещений чиновников и частые (каждые 2-3 года) перемещения внутри ведомства, что можно считать основными отличительными чертами японской государственной службы.
      Обобщая зарубежный опыт, следует отметить что государственная служба каждой страны имеет свою специфику, в зависимости от национальных традиций, обычаев, устоев, а ее реформирование является перманентным процессом.
    Что касается Казахстана, то необходимость реформирования государственного аппарата стала очевидной с начала обретения независимости, но особенно проявилась к 1997 году. При этом в Казахстане существовали достаточно серьезные ресурсы для совершенствования системы государственного управления. Так, достаточно высокий уровень образованности населения Казахстана позволял при наличии соответствующих стимулов привлечь на государственную службу профессиональные кадры. Также определенную поддержку этому процессу оказывали международные организации. При их поддержке была проделана значительная работа по созданию эффективно функционирующей модели государственной службы [8].
     18 сентября 1998 года впервые на всем постсоветском пространстве в Казахстане был образован уполномоченный орган, непосредственно подчиненный и подотчетный главе государства - Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы, призванный осуществлять единую государственную политику в этой сфере.
     Вслед за этим в довольно сжатые сроки был принят новый Закон «О государственной службе» и 20 подзаконных актов, регламентирующих отношения на государственной службе [8].
   Процесс реформирования государственной службы Казахстана характеризовался созданием профессионального государственного аппарата, стимулированием профессионального роста и увольнением с государственной службы людей, не соответствующих определенным требованиям.
   В марте 2001 года, по примеру западных стран, в Казахстане было создано Республиканское общественное объединение - Ассоциация содействия государственной службе Казахстана. Целями Ассоциации стали содействие справедливому карьерному росту чиновников, установление конструктивного диалога между населением и госорганами, осуществление общественного мониторинга и оценки выполнения законодательства о государственной службе, содействие совершенствованию работы государственного аппарата и предупреждение коррупции.
    Приняты Указы Президента Республики Казахстан, которыми утверждены текст присяги государственного служащего, Правила служебной этики государственных служащих, Правила наложения дисциплинарных взысканий на государственных служащих, Порядок формирования кадрового резерва и другие акты, регулирующие отношения в сфере государственной службы: постановления Правительства о порядке передачи имущества государственных служащих в доверительное управление, акты Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы: Правила проведения конкурсов на занятие административных должностей, Типовые квалификационные требования к категориям административных государственных должностей.
      К 2010 году казахстанская модель государственной службы стала сочетать в себе элементы двух существующих в мировой практике систем государственной службы: позиционной и карьерной. Согласно Закону Республики Казахстан «О государственной службе» все государственные должности разделены на политические и административные, введен обязательный конкурсный отбор на государственную службу с целью ликвидации сложившейся патронажной системы отбора и продвижения кадров по принципу личных связей. Если раньше главную роль играли анкетные данные, а нередко - знакомства, то после принятия нового Закона открытые конкурсы стали заметным явлением в общественной жизни. Информация об имеющихся вакансиях, требованиях, заработной плате стала публиковаться в СМИ. Причем основной акцент сделан на внедрение конкурсной системы при поступлении и продвижении по административной государственной службе [9].
     Казахстанским подходом к вопросу реформы государственной службы заинтересовались многие страны СНГ - в частности, Россия, Беларусь, Украина, Кыргызстан, Таджикистан и Азербайджан. К сожалению, процесс развития системы государственной службы характеризуется не только положительной динамикой, но и наличием определенных проблем объективного характера.
     Таковыми могут считаться:
    1.   проблемы демократизации системы государственной службы и взаимодействия с институтами гражданского общества;
     2.   проблемы ответственности государственных служащих и борьбы с коррупцией в государственных органах;
   3.   недостаточная технологизация процесса оказания государственных услуг;
   4.   проблемы стабилизации и дальнейшей оптимизации государственного аппарата.Несмотря на проведенные структурные преобразования, сокращение числа государственных органов и их штатной численности, государственный аппарат по-прежнему остается недостаточно гибким и эффективным.
    Многоуровневая структура, случаи дублирования функций и размытости задач, стоящих перед государственными органами, иногда приводят к неупорядоченности в вопросах их ответственности и подотчетности.Случающиеся пересмотры структуры государственных органов и уточнения их задач и функций порой препятствуют развитию межведомственного взаимодействия и интеграции, контроля и координации как внутри государственного аппарата, так и в отношении внешних институтов.
    Деятельность государственного аппарата, в особенности на местах, характеризуется недостаточно оперативной адаптацией к быстро меняющейся внешней среде и потребностям общества, не всегда эффективным механизмом принятия решений. В результате репутация деятельности государственного аппарата и государственных служащих в общественном сознании по-прежнему остается недостаточно высокой. Отчасти это обусловлено тем, что недостаточно активно ведется поиск, ограничение и нейтрализация социальных предпосылок коррупции в системе государственной службы.
    Исходя из вышеизложенного, руководством страны было принято решение о продолжении процесса реформирования государственной службы в Казахстане.
    Принятой в декабре 2012 года Стратегией «Казахстан-2050» предусматривается повышение качественного потенциала государственной службы, реализация стратегии и координация практической деятельности государственных органов по работе с кадрами, осуществление государственной кадровой политики в республике на основе единых методологических подходов. Профессионализация государственной службы, основанная на принципах меритократии, эффективности, результативности, транспарентности и подотчетности обществу, выступает важнейшим фактором в обеспечении конкурентоспособности системы государственного управления и качественного оказания государственных услуг населению.
    В практической плоскости все это обеспечивается Стратегическим планом развития Казахстана до 2020 г., Концепцией правовой политики до 2020 г., Концепцией новой модели государственной службы и действующим законодательством о государственной службе.   Концепция новой модели государственной службы, прежде всего, включает модернизацию понятия «государственная служба», которое должно стать синонимом понятия «служение нации (обществу)» и означать ориентацию на население как потребителя государственных услуг.
      В связи с этим целями формирования новой модели государственной службы являются:
    1) эффективная кадровая политика и система управления человеческим капиталом в системе государственной службы;
     2) высокое качество оказания государственных услуг и эффективность деятельности государственных органов;
    3) положительный имидж и этика поведения государственных служащих;
    4) оптимизация государственного аппарата и повышение его эффективности;
   5) разработка национальных стандартов оказания государственных услуг и внедрение международных систем контроля и менеджмента качества, для всех категорий государственных служащих, предоставляющих административные услуги;
   6) повышение социального престижа и ответственности государственных служащих.
    В тоже время необходимо заметить, что наблюдается значительная социальная дифференциация по уровню жизни между государственными служащими, с одной стороны, и работниками бизнес-структур и частного сектора, с другой.
Известно, что профессиональная деятельность государственного служащего характеризуется существенным ограничением определенных личных прав и свобод, что, несомненно, требует адекватной социальной компенсации со стороны государства.Отсутствие существенных льгот и социальных привилегий делают государственную службу неконкурентоспособной и малопривлекательной для перспективных и высокопрофессиональных кадров. В этой связи, необходимо понимание того, что именно привилегии являются объективной потребностью любой управленческой системы в любом обществе [10].
      Поэтому, для повышения уровня престижности государственной службы в обществе целесообразно усилить уровень социальной поддержки государственных служащих.
     Первое. Одной из острых проблем является разработка стимулирующей системы оплаты труда для государственных служащих, которая будет предполагать:
    1)   ориентирование уровня заработной платы на конечный результат, оперативность и качество работы;
    2)   адекватность уровня заработной платы объему и сложности функциональных обязанностей;
    3)   поэтапное повышение уровня заработной платы и постепенное приближение к уровню частного сектора.
    К примеру, во Франции, США и Японии, опыт строительства государственной службы которых мы уже рассмотрели, устанавливают нижний порог заработной платы государственных служащих в соответствии со средним уровнем заработной платы в частном секторе.
   Второе. Требует доработки вопрос создания дополнительных механизмов обеспечения доступным жильем государственных служащих. В целом, необходимо изыскание новых механизмов обеспечения доступным жильем государственных служащих на оптимальных условиях, а также привлечения дополнительных источников внебюджетного финансирования жилищного строительства для данной категории лиц.
      Третье. Параллельно с этим, следует разработать оптимальную модель медицинского страхования государственных служащих.
     Четвертое. Тщательного рассмотрения требует вопрос об улучшении условий труда государственных служащих. Для повышения престижа государственной службы нужно разработать достаточно объемный социальный пакет для государственных служащих, предполагающий поэтапное увеличение, включаемых в его состав социальных услуг и преференций, а также ежегодное обнародование его рыночной стоимости.
    Результатом формирования новой модели станет профессиональная государственная служба, ориентированная на результат и качественное оказание государственных услуг, а также соответствующая актуальным потребностям государственного и социально-экономического развития.

Литература

      1Назарбаев Н.А. Послание Президента Республики Казахстан – Лидера Нации народу Казахстана. Стратегия Казахстан-2050: новый политический курс состоявшегося государства. Казахстанская правда, 14 декабря, 2012 г.
       2.   Реформа государственной службы в Республике Казахстан. // Интернет-ресурс «Евразийский юридический портал» http://www.eurasialegal.info
     3.   Бирд Д. Политические преимущества децентрализации: опыт США. Муниципальное управление // Информационный бюллетень. - 1999. - Вып. №12.
          4.   Государственная служба в США // Интернет-ресурс http://www. xserver.ru/user/gossls .
    5.   Административные учреждения штатов и местное самоуправление // Интернет-ресурс http://www gosuprava.narod.ra.
         6.   Административно-государственное управление: опыт Франции // Проблемы теории и практики управления. - 1997. - №5.
         7.   Касаткина Н.М. Государственная служба в зарубежных странах. -М., 1996.
       8.   Реформирование системы государственного управления: зарубежный опыт и Казахстан. Научное издание. – Алматы. КИСИ при Президенте РК, 2005.
         9.   Спасибо В. Эволюция государственной службы в РК. // Интернет-ресурс http://www.proza.ru/2010/04/04/77810.   Жангазы Р. Состояние и перспективы системы государственной службы Республики Казахстан. // Интернет-ресурс http://zhangazy.yvision.kz/post/185614