ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ РАЗРАБОТКИ НАУЧНО-ОБОСНОВАННОЙ КОНЦЕПЦИИ, АЛГОРИТМОВ РАБОТЫ И АРХИТЕКТУРЫ ИНСТРУМЕНТАЛЬНЫХ СРЕДСТВ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА
В настоящее время не существует единой концепции электронного правительства [5, 8, 9, 12, 13, 15, 17]. Имеется лишь набор общих требований, выполнения которых граждане и бизнес вправе ожидать от правительства информационного общества. Различные категории потребителей объединяет единое стремление получить более эффективные средства доступа к информации с тем, чтобы уменьшить стоимость транзакций, сделать взаимодействие с государственными органами более простым, быстрым и комфортным [10, 11, 29].
Работа в целом носит теоретический и прикладной характер, ее актуальность обусловлена необходимостью формирования теоретических основ построения электронного правительства. Т.к. практические работы, активно ведущиеся в данном направлении, не всегда опираются на передовые научные достижения, а в ряде случаев ведутся в направлениях, не охваченных прикладными научными разработками [1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 11, 12, 13, 14, 15, 20, 21, 22, 23, 27, 28, 29].
Автоматизация работы государства (в форме создания электронного правительства) находится на начальном этапе теоретического осмысления, развития технологий, инструментальных средств и менталитета власти и общества. При этом в существующих научных разработках, а также в анонсируемых в статьях и докладах на конференциях изысканиях существенное внимание уделяется частным вопросам [18, 19, 20, 21, 25, 26]: сетевому доступу к документам; различным средствам сбора и передачи информации о государственных услугах (например, сайтам и электронным киоскам); геоинформационным системам (ГИС) и т.п.
Это обусловлено отсутствием комплексного научно-обоснованного подхода к построению электронной системы территориального управления, единых стандартов ее функционирования, ориентированных на повышение качества жизни населения, рост конкурентоспособности данной территории и др. стратегические цели. Зачастую «электронным правительством» называют отдельные сайты, не предоставляющие гражданам и предприятиям возможностей осуществления каких либо транзакций с государством (получения государственных услуг) [10].
Массово используется подмена понятий. Разработанная чиновниками концепция подразумевает по существу создание «электронной справочной» (а не электронного правительства), лишенной функций автоматизации управления территорией на основе передовых информационных технологий.
Чтобы понять разницу обратимся к определению: электронное правительство – система государственного управления, основанная на автоматизации всей совокупности управленческих процессов в масштабах страны и служащая цели существенного повышения эффективности государственного управления и снижения издержек социальных коммуникаций для каждого члена общества [10].
Ни «автоматизации всей совокупности управленческих процессов» ни «существенного повышения эффективности государственного управления» такой подход дать не может [24, 27, 28].
Другая важная проблема построения электронного правительства – реинжиниринг государственного управления на основе полного использования принципиально новых возможностей, предоставляемых современными информационными технологиями. Заимствованные из советского периода развития государства или стихийно сложившиеся в 90-е годы бизнес-процессы и организационные структуры государственного управления не эффективны в строящемся в России информационном обществе [10].
Опыт решения данной проблемы можно позаимствовать из сферы корпоративной автоматизации на базе ERP-технологий. Выстраивание единой логики бизнес-процессов государственного управления, их оптимизация с целью увеличения общественной эффективности и придание этим процессам максимальной прозрачности – одна из ключевых задач построения электронного правительства.
Кроме того, для построения электронного правительства необходимо решить проблемы, характерные для начального этапа корпоративной автоматизации. Например, «лоскутная автоматизация», когда часть функций (бизнес-процессов) автоматизируется с использованием широкого спектра зачастую несовместимых систем, работающих раздельно.
Значительное число таких систем разрабатывается на региональном уровне самостоятельно (например, региональные власти разрабатывают собственные электронные системы закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд; локальные системы выдачи через Интернет справок о составе семьи), что нередко ведет к неоправданно высоким издержкам на разработку и поддержку, отсутствию возможностей масштабирования, интеграции и адаптации.
Перечисленные проблемы являются причиной существования огромного числа несовместимых систем и служб. Характерный пример – ведущаяся в большинстве регионов РФ разработка собственных электронных паспортов (смарт-карт с сертификатами электронной цифровой подписи либо биометрической идентификационной информацией, хранящих паспортные данные, данные больничной карточки, полиса медицинского страхования, дипломы и аттестаты об образовании, водительские права и документы государственной регистрации прав на недвижимость, банковскую платежную информацию и т.д.). Заведомо несовместимые решения, не согласующиеся с научно-обоснованной концепцией построения электронного правительства, не ориентированные на реализацию всех его функций, могут привести в данной сфере к повторению истории строительства Вавилонской башни.
Именно отсутствие научно-обоснованной концепции привело к миграции принципа «лоскутной автоматизации» из информатизации управления прошлого века в строящееся в России электронное правительство. В нем информация, необходимая для предоставления государственной услуги, берется из разрозненных ведомственных баз данных, используется и после уничтожается. Обоснование этого подхода, выглядит следующим образом: сейчас «краденые» базы данных многих государственных служб (например, ГИБДД, паспортных столов) продаются практически открыто, если всю имеющуюся у государства информацию объединить в рамках единой информационной системы и, соответственно, базы данных, то ее кража может привести к еще большему нарушению неприкосновенности информации о частной жизни граждан.
Т.е. государство намерено сознательно поддерживать «хаос» в своей информационной системе т.к. не доверяет своим служащим и подозревает их в желании украсть и продать персональную информацию граждан. По статистике большинство серьезных бытовых преступлений совершается с использованием обычного столового ножа, но ни одно государство не «догадалось» запретить его использование. Более того, если бы все процессы государственного управления строились на априорном убеждении, что государственные служащие будут нарушать закон, то большинство существующих норм перестало бы работать.
Очевидно, что данный подход является попыткой двигаться в направлении обратном научно-техническому прогрессу. Организовать защиту информации о частной жизни граждан с использованием современных средств ограничения прав доступа гораздо надежнее в одном месте. В этом случае никто не будет иметь прямого доступа ко всей информации о данной территории. Чиновники будут получать только ту часть информации, которая им необходима для совершения конкретной транзакции, по принципу «запрос-ответ». Соответственно все обращения к базе данных будут авторизовываться с использованием электронных цифровых подписей и протоколироваться. Что обеспечит существенно большую защиту информации, чем в настоящее время, когда программисты разрозненных ведомств имеют прямой доступ к их базам данных [20,23].
Подводя итог краткому анализу проблем построения электронного правительства, нужно отметить, что существует две основных причины провала проектов в сфере автоматизации:
· нечеткая формулировка целей проекта (вариант – несоответствие этим целям целей основных исполнителей проекта) и характеристик информационной системы, которые она должна получить в итоге автоматизации;
· попытка реализации заведомо сложных проектов, для реализации которых недостаточно тех или иных ресурсов.
По поводу реализации проекта построения электронного правительства можно сказать, что это самый сложный IT-проект в России и четкого понимания того, что мы получим в итоге, нет ни у кого. При этом с определенной долей уверенности можно сформулировать цели, преследуемые основными участниками процесса.
Представители IT-бизнеса стремятся «освоить» государственное финансирование, выдавая уже созданные частные IT-решения за «электронное правительство». Руководители регионов стараются показать свою «продвинутость» перед федеральной властью и уже наперебой отчитываются об успешной реализации проектов электронного правительства в своих регионах. Последовательность действий федеральной власти описывается принципом Наполеона: «главное ввязаться в драку» – регионам предлагается реализовывать собственные проекты электронного правительства, в дальнейшем предполагается выбрать лучший и взять его за основу.
Реалистичность такого подхода вызывает сомнения: в регионах не решат ключевых проблем построения электронного правительства, например, реинжиниринга процессов государственного управления, тесно связанного с изменением действующего законодательства; полномасштабного развития инфраструктуры электронной цифровой подписи и т.д. Региональные лидеры достигнут своих целей и построят много «потемкинских деревень» электронных правительств регионов. Выбирать будет не из чего.
Попытаемся перейти от критических выводов к выработке конструктивной позиции. Начнем с анализа существующих научных разработок в данной сфере.
В работах Д. Белла, М. Кастельса, М. Постера, Й. Масуды, А. Турена, Т. Стойньера, Ф. Уэбстера, П. Друкера, Э. Гидденса, Ю. Хабермаса, Ф. Фукуямы, Э. Тоффлера и ряда других ученых заложены основы теории информационного общества. Основу теории электронного правительства заложили работы таких авторов, как К. Андерсен, А. Анттироико, Т. Беккер, К. Беллами, С. Бретшнайдер, С. Бхатнагар, Дж. Гант, Дж. Д. Гарсон, К. Гейселхарт, А. Гренлунд, Я. ван Дийк, Х. Дрюке, Г. Куртейн, К. Ленк, Б. Лоадер, М. Малкиа, Дж. Мун, Дж. Най, А. Нилссон, М. Павличев, Й.Пушел, А. Ранеруп, Р. Саволайнен, К. Слатон, И. Снеллен, Дж. Тан, Дж. Тейлор, Р. Траунмюллер, Дж. Фоунтейн, К.Л. Хакер, Р. Хикс, П. Химманен, Б. Хэйг, Д. Холмс, К. Шедлер, М. Эйферт, Дж. Янг и др. [1, 4, 6, 7, 10, 11, 15, 27, 28]. Публикации по проблемам электронного правительства в России только начинают появляться. Среди них особый интерес представляют работы таких авторов, как В.И. Дрожжинов, Ю.Е. Хохлов, С.Б. Шапошников, Л.В. Сморгунов, А.А. Штрик, А.В. Гиглавый, А.В. Данилин, И.С. Мелюхин, Д.В. Иванов, А.Е. Шадрин, О.Н. Вершинская, Е.Л. Вартанова, Н.В. Ткачева, М.Е. Васильев, В.И. Василенко, В.А. Василенко, И.Р. Агамирзян, Е.З. Зиндер. [3, 5, 8, 9, 10].
Однако как показал анализ данных трудов, ни в одном из исследований не дается комплексного решения задачи формирования и реализации концепции электронного правительства. Большинство авторов подходят к описанию и решению проблемы эмпирически. Такой подход характеризуется общими рассуждениями о принципах, отсутствием математического моделирования, экономических расчетов, программной инженерии и универсальных системных выводов.
В рамках прикладных исследований, как правило рассматривается конкретная ситуация с автоматизацией процесса реализации одной из государственных функций и не делается обобщений, инструментальные средства не применяются, либо фрагментарно используются разнородные инструменты на отдельных этапах реализации взаимодействия государства и общества.
Поэтому целью нашего исследования является обоснование необходимости реализации интегрированной инструментальной системы на основе наиболее удачных и перспективных решений, автоматизируя все этапы взаимодействия общества и государства.
Следует отметить, что существующие инструментальные средства, применяемые на разных этапах формирования и реализации концепции электронного правительства, необходимо объединить в интегрированной инструментальной системе, выбрав наиболее удачные решения и дополнив их недостающими звеньями. Такая интегрированная инструментальная система должна автоматизировать все этапы взаимодействия общества и государства, полностью реализовав концепцию электронного правительства. Проведенный анализ зарубежного [1,2, 14, 15, 17, 24, 25, 26] и частично отечественного опыта [5, 8, 9, 10] позволяет выйти на новый уровень понимания необходимости новых компонентов.
Основой эффективного проектирования электронного правительства должны стать следующие новые для данной сферы технологические компоненты:
· система поддержки принятия решений (СППР) по территориальному управлению, использующая геоинформационные технологии (ГИС) и технологии систем сбалансированных показателей;
· система комплексного управления взаимоотношениями государственных органов с гражданами и бизнесом на основе применения ГИС-технологий, организационно-экономических методов и моделей концепции CRM;
· технологии интернет-маркетинга, моделирования и оптимизации бизнес-процессов, построения и использования электронных платежных систем и т.д.
Единственным препятствием, сдерживающим создание данной системы является отсутствие теоретических положений построения электронного правительства, основанных на принципах и методах экономической теории, менеджмента, информатики; алгоритмов работы соответствующих инструментальных средств и практических рекомендаций по созданию и эффективной эксплуатации региональных систем электронного правительства.
Для достижения данной цели необходимо решить ряд взаимосвязанных задач:
· разработать научно-обоснованные принципы использования современных прикладных информационных технологий (систем поддержки принятия решений (СППР), систем сбалансированных показателей (ССП), ГИС, клиентоориентированных систем (CRM), систем моделирования бизнес-процессов (BPM), систем бизнес-интеллекта (BI) и т.д.) для реализации концепции электронного правительства;
· адаптировать для целей построения электронного правительства традиционный алгоритм реализации системы сбалансированных показателей коммерческого предприятия, который обеспечит подготовку и агрегирование информации из ГИС и предоставление ее на разные уровни принятия решений в СППР территориального управления. Кроме того, данный алгоритм позволит осуществлять мониторинг экономической, социально-демографической, градостроительной, природно-экологической и т.д. ситуации в стране в масштабе реального времени;
· сформировать методологическую базу реинжиниринга процессов государственного управления на принципах электронного правительства (с использованием технологий моделирования и оптимизации бизнес-процессов) для достижения цели минимизации издержек социальных коммуникаций и повышения удовлетворенности граждан деятельностью государства;
· усовершенствовать методы и модели управления взаимоотношениями государственных органов с гражданами и бизнесом на основе использования геоинформационных технологий и клиентоориентированных технологий CRM и разработать алгоритм комплексного управления данными взаимоотношениями, с целью повышения удовлетворенности общества государственными услугами;
· разработать теоретические и методические основы интернет-маркетинга государственных услуг, в максимальной степени подготовленные к практическому применению и призванные обеспечить широкое общественное признание и использование данных технологий;
· сформировать теоретические основы построения и эксплуатации систем поддержки принятия решений по управлению электронным правительством, направленной на повышение качества жизни населения и конкурентоспособности управляемой территории.
Для реализации последнего пункта в качестве аксиомы принимается положение, что строительство электронного правительства нужно начинать с «головы» – системы просчитывающей и готовящей государственные решения. Следует отметить, что алгоритмов работы такой системы в настоящее время не существует.
Следующим технологическим уровнем электронного правительства будут технологии:
· управления взаимоотношениями с гражданами (на основе CRM- технологий – в данном случае вместо клиентов будут граждане, вместо коммерческих товаров и услуг – государственные услуги), построенные по принципу «единого окна» и событийному принципу. Для предоставления персонализированных услуг, учитывающих индивидуальные обстоятельства и запросы людей, все эти услуги и информация должны быть организованы не с точки зрения государственной структуры, т.е. по ведомствам и учреждениям, а с точки зрения граждан, т.е. в соответствии с какими-либо событиями в жизни человека. К таким жизненным событиям или «эпизодам» могут относиться рождение ребенка, вступление в брак, смерть близких, смена места жительства, поступление в учебное заведение, организация собственного дела и т.п.;
· электронной налоговой и др. отчетности и уплаты налогов, штрафов и сборов – отчетность может предоставляться не поквартально, а автоматически в реальном масштабе времени. Точно также может проходить уплата налогов, что влечет за собой революционные изменения в налогообложении (которые тоже должны быть теоретически подготовлены);
· электронных систем закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд – повышение эффективности и прозрачности процессов расходования государственных средств и управления государственной собственностью (уменьшение расходов на закупки и организацию торгов, сокращение складских запасов, переход на систему доставки «точно в срок» и т.д.);
· управление знаниями – экспертные системы на основе искусственного интеллекта и интернет-технологий позволяют повысить качество административной работы и сократить сроки ее выполнения, автоматизировать обработку накапливаемой информации;
· электронных систем обеспечения безопасности на территории на базе геоинформационных систем и т.д.
Всё вышеизложенное позволяет сделать следующие основные выводы.
Результаты реализации научно-обоснованного подхода к построению электронного правительства повлияют на формирование информационного общества в гораздо большей степени, чем результаты принятого в настоящее время декларативного подхода. Перспективы внедрения и основные практические результаты данной работы можно описать с достаточной степенью детализации:
· разнородные информационные системы государственного управления будут не унифицированы, а заменены единой интегрированной системой (обеспечивающей информационную прозрачность сверху донизу). Например, во многих субъектах РФ ведутся работы по созданию геоинформационных систем региона. Пример такой системы одного из регионов – три разнородных программно-аппаратных комплекса. Координатно-привязанные слои финансово-экономической, социально-демографической, градостроительной, природно-экологической и т.д. информации разбросаны между этими несовместимыми системами. Часть информации устарела и эффективных механизмов поддержания ее актуальности нет. Есть сотрудник, разбирающийся во всех трех ГИС и для целей создания эффектных слайдов презентаций выступлений руководства он в ручную объединяет информацию из разных ГИС. Очевидно, что создание таких систем в рамках всей страны не повысит информационную прозрачность и не обеспечит информационной базы для принятия обоснованных управленческих решений. ГИС должна быть одна, а информационные системы государственных учреждений в каждом регионе должны вносить в нее информацию, связанную с их деятельностью, в масштабе реального времени. Т.е. все бизнес-процессы государственных служащих должны отражаться в виде изменения тех или иных показателей в единой системе;
· будет осуществлен реинжиниринг бизнес-процессов государственного управления на основе принципов построения электронного правительства. Для работы единой системы поддержки принятия решений нужна четко построенная и формализованная логика действий государственных чиновников. Только тогда ее можно будет алгоритмизировать и автоматизировать. Например, в настоящее время органы исполнительной власти в регионах отличаются как своей структурой, так и порядком распределения функций. Очевидно, что структура, как и порядок распределения зон ответственности, а также алгоритмы выполнения государственных функций должны быть единые. Критики позиции алгоритмизации деятельности государственных чиновников заявляют, что в политике нередко приходится принимать решения, которые невозможно обосновать достижением стратегических целей в предлагаемой системе сбалансированных показателей государственного управления. Например, политик может принимать решения, результатом которых будет не рост, а снижение уровня жизни населения данной территории. Но с этим аргументом нельзя согласится – значит в ССП чиновник отметил не все стратегические цели. Возможно, там не формализованы личные цели данного политика или аффилированных с ним структур и не указано, что у данных целей более высокие приоритеты, чем у цели роста уровня жизни населения.
Исторически возникновение Интернета связано с построением сети, обслуживавшей первоначально потребности государственного заказчика. Ставя перед собой чисто технологическую задачу повышения надежности, создатели Сети заложили основу такого механизма информационного обмена, который позволяет на современном уровне развития компьютерных и телекоммуникационных технологий более эффективно реализовать многие базовые функции государства.
Литература
1. Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. Опыт социального прогнозирования. – M., 1999.
2. Белл Д. Социальные рамки информационного общества // Новая технократическая волна на Западе. — Москва: Прогресс, 1986.
3. Карпов В.В., Трутнев Д.Р. Применение международных стандартов в проектах электронного правительства // Сб. трудов «Интернет и современное общество», Труды X Всероссийской объединенной конференции. СПб.: Санкт-Петербургский государственный университет, 2007, С.198-200.
4. Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура / Пер. с англ. под науч. ред. О. И. Шкаратана. — М.: ГУ ВШЭ, 2000. — 608 с.
5. Когаловский М.Р., Хохлов Ю.Е. Стандарты Всемирной паутины в разработках электронного правительства М.Р. Когаловский, Ю.Е. Хохлов // Информационное общество, 2009 №2.
6. Тоффлер Э. Шок будущего. – М., 2001.
7. Уэбстер Ф. Теории информационного общества. М.: Аспект Пресс, 2004.- 400 с.
8. Чугунов А.В. Электронное правительство: базовые концепции и российская практика // Технологии информационного общества – Интернет и современное общество: Труды IX Всероссийской объединенной конференции. Санкт-Петербург, 14-16 ноября 2006 г.
9. Электронное правительство: рекомендации по внедрению в Российской Федерации/ Под. ред. В.И.Дрожжинова, Е.З. Зиндера. – М.: ЭкоТренз, 2005. – 352 с.
10. Юрасов А.В. Основы электронной коммерции: Учебник. – М.: Горячая линия-Телеком, 2008. – 480 с.
11. Andersen K. Reengineering Public Sector Organizations Using Information Technology // Reinventing Government in the Information Age. L., 1999.
12. Antiroikko A.V., Savolainen R. E-Transformation in Governance: New Directions in Government and Politics. Idea Group Publishing, 2004.
13. Bellamy C., Taylor J. Governing in the Information Age. Open University Press, 1998; Bhatnagar S. E-Government: from Vision to Implementation. London, 2005.
14. Chen H. Digital government: technologies and practices // Decision Support Systems, 2002 Vol. 34 №3. p. 223-227.
15. Chen Y.N., Chen H. M., Huang W. E-Government Strategies in Developed and Developing Countries: An Implementation Framework and Case Study. // Journal of Global Information Management 2009 Vol. 14 №1. P. 23-46.
16. Codagnone С. Benchmarking online Public Services—To develop and improve the eGovernment indicators, Second Year Contract, Final Report /RSO SPA, 2008.
17. Codagnone С. e-Government Economics Project (eGEP)—Measurement Framework Final Version /RSO SPA, 2006.
18. Davison R. M., Wagner C., Ma L. From government to e-government: a transition model // Information Technology & People, 2005. Vol. 18 № 3.
19. Dawes S. S., Eglene O. New models of collaboration for delivering e-government services: A dynamic model drawn from multinational research // CTG Working Paper 2008 № 1.
20. Fedorowicz J., Gelinas U. J. Jr., Gogan J. L. Strategic alignment of participant motivations in e-government collaborations: The Internet Payment Platform pilot // Government Information Quarterly, January 2009 Vol.26 № 1 p. 51-59.
21. Fukuyama F. State-Building: Governance and World Order in the 21st Century. Cornell University Press, 2004.
22. Habermas J. The structural Transformation of the Public Sphere. Cambridge, 1989.
23. Luna-Reyes L. F., Andersen D. F., Richardson G. P. Emergence of the governance structure for information integration across governmental agencies: a system dynamics approach / Proceedings of the 8th annual international conference on Digital government research: bridging disciplines & domains. 2007.
24. Masuda Y. The Information Society as Post-Industrial Society. Wash., 1981.
26. Pardo T. A., GilGarcia J. R., Burke G. B. Sustainable Cross-Boundary Information Sharing // Digital government: Advanced research and case studies, and Implementation. — Нью-Йорк: Springer. 2008. p.421-438.
27. Saha P. Advances in Government Enterprise Architecture /Idea Group Inc (IGI), 2008. 474 c.
28. Stonier T. The Wealth of Information. L., 1983.
29. United Nations e-Government Survey 2008 /Департамент по экономическим и социальным вопросам ООН, 2008. 224 c.
Источник: http://kumpan-muller.ucoz.de | 
